近期，云南省人民政府公开了《关于全面深化财税体制改革加快建设“五个财政”的实施意见》（下称《意见》），希望借一揽子财税改革在2028年达成诸多目标，比如基层财政逐步实现平稳运行，全面完成一揽子化债方案目标任务，财力和支出结构显著优化等。
受近些年经济下行、减税降费、物价、楼市、土地市场低迷等多重因素影响，地方财政收入增长乏力，而民生、偿债等刚性支出不减反增，收支矛盾不断加大。比如，今年2月云南省财政厅披露的当年预算报告，谈及该省财政发展改革中面临一些困难和问题之一，是多重减收和增支因素叠加，财政预算平衡压力前所未有。
为此，此次《意见》提出加快建设健康财政，即通过加强和规范收入征管、深挖国有资源资产潜力、有力提升国资国企贡献度来增加收入，通过建立财政承受能力提级评估制度，对基层政府基本建设和政府投资规模实施总额控制等，防止低效无效投资，减少不必要支出。
西南财经大学财政税务学院教授刘蓉告诉第一财经，健康财政紧扣云南国有资源富集特点，通过深挖矿产、林业等资源潜力、提升国企贡献度，将资源优势转化为财政实力，破解以往资源变现不足的难题，强化财政可持续性。
比如，《意见》提出，树牢“大国资”理念，全面盘活国有资金资产资源，构建财政、金融、投资高效联动的大财政体系。按照全领域、全口径、全覆盖要求，全面清理摸排各级拥有的矿产、林业、水利、能源、土地、数据等国有资源，实物、债权、股权、特许经营权、未来收益权等国有资产，闲置、低效资金等国有资金，做好确认、确权、确值，全部纳入总账统一管理，把分散变集中、资源变资产、资产变资本，撬动适配金融资源，有效放大国有资本功能，带动社会投资。
上图为云南今年前7个月地方一般公共预算收入构成图，主体税种为指增值税、企业所得税、个人所得税和城市维护建设税。数据来自云南财政厅
这一行动正在开展。7月底云南财政厅等九部门联合发文，在全省州（市）、县（市、区）、乡镇（街道）三级全面启动国有资产资源起底式清查盘活工作，摸清资产资源“家底”，激活存量资产资源潜力，从而增加地方政府收入来缓解偿债压力，也为产业升级、经济发展提供物质基础。
摆在云南财政面前的第二大问题，就是防控风险。上述云南预算报告指出，当前地方政府债务还本付息压力大且处于偿债高峰期，基层财政困难持续加深，债务风险和“三保”（保基本民生、保工资、保运转）问题相互交织。
为此，《意见》提出建设安全财政，标本兼治防范债务风险，兜牢“三保”底线。
比如，《意见》在化债方面提出，统筹各类资金资源资产，用好用足增量政策，全力化解隐性债务，坚决遏制新增隐性债务。实施国有企业负债规模和资产负债率双重管控，推进平台类国有企业市场化、实体化转型。在兜牢“三保”方面，建立健全范围清晰、保障合理、动态调整、管控严格的“三保”清单制度，严格按照清单足额兜底保障等。
刘蓉认为，安全财政针对云南国企债务规模较大、边疆财政脆弱的省情，建立全口径债务监测和国企负债双重管控机制，统筹金融风险化解。云南国企数量多，债务规模大，上述改革通过强化债务管理，保障财政安全，防止金融风险冲击财政，促进国企稳定发展。同时以“县级为主、省级兜底”的“三保”体系，保障边疆民族地区财政稳定。
云南近些年增加资金投入加快化解存量隐性债务风险，比如今年当地新增955亿元专项债券中，用于项目建设的额度压减至230亿元，其余725亿元投入化解存量债务，包括解决政府拖欠企业账款、隐性债务化解等。
根据云南省财政厅数据，截至2024 年末全省地方政府债务余额 16319.2 亿元，严格控制在全省地方政府债务限额（18552.4 亿元）内。
无论是健康财政还是安全财政，核心还是要促进当地经济发展，通过发展来解决问题。因此《意见》提出建设发展财政，通过大力推动财源建设、完善财政资金支持产业发展机制、支持重点领域高质量发展来激发高质量发展动能。
为了激励地方加大培育财源，《意见》给出激励举措：2025—2028年，根据各州（市）对财政收入的贡献度、高质量发展情况等因素，给予高质量发展转移支付激励；调整完善省级税收增量留用政策，根据年度上划省级的企业所得税、个人所得税等税收增收情况，激励补助有关地区。
在财政支持产业发展方面，云南强调规范税收优惠，禁止违规向企业返还财政收入，而是构建“省级引导基金+重点产业母基金+子基金”的产业基金三级架构运作体系等，来支持产业发展。
财政资金取之于民、用之于民，《意见》提出建设民生财政，一方面既要加大重点领域民生投入，增强基本民生财力保障，另一方面又要科学制定民生政策，不搞过高承诺、过度保障，确保财政可承受。
上图为云南前7月地方一般公共预算支出构成图，数据来自云南财政厅
刘蓉表示，民生财政立足云南区域发展不均衡实际，通过政策事前评估和“管控到县”机制，避免部分地区因盲目提标扩面导致财政不可持续，脱离财政承受力。而对边疆、民族地区实施差异化兜底，强化兴边富民行动支持，契合多民族聚居的省情。
另外，云南还通过深化零基预算改革，加强各类资金统筹，强化预算绩效管理，深化政府间财政关系改革等，建设质效财政，提升财政治理效能。比如，全面取消预算安排和资金分配基数，改革预算分配方式，以“零”为基点编制预算。
刘蓉表示，此次云南深化财税改革，强化了系统性和协同性，使得上述“五个财政”协同共进，全方位涵盖财政收支、风险防控、民生保障与效能提升等，统筹推动云南财政高质量可持续发展。
云南省财政厅数据显示，2025年1—7月，全省地方一般公共预算收入完成1313.9亿元，同比增长0.1%。全省地方一般公共预算支出完成3894.2亿元，同比增长1.8%。自中央部署深化财税改革之后，地方陆续部署新一轮财税改革，最新的一个地方是云南。
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陈益刊
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